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【《國家治理》周刊】網格化治理視角下的社會治理模式創新 ——以蘇州市吳中區為例


【發稿時間 :2019-04-08 14:54 編輯: 來源:

來源: 《國家治理》周刊 作者: 劉 偉 王柏秀

社會治理創新,不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,更是積極回應公眾現實需求的重要手段。黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制,要改進社會治理方式,應“以網格化管理、社會化服務為方向,健全基層綜合服務管理平臺,及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”。黨的十九大報告指出,要加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。當前,網格化治理已經成為我國基層社會治理的新形式,其通過合理的網格管理單元劃分,借助于網絡信息平臺,有效地促進了社會治理的精細化程度。蘇州市吳中區在充分借鑒經驗的基礎上,以網格化治理理念為指導,大力創新社會治理體制與方式,構建了整體性的社會綜合治理聯動機制,創建了社會綜合治理聯動中心,編織了覆蓋全區的社會綜合治理的“一張網”,并在加強社會管理、改進公共服務、化解社會矛盾、防控社會風險、維護社會穩定、促進基層社會健康發展等方面取得了不錯的成績,有效提升了社會治理的效能。

吳中區網格化社會治理體制的構建歷程

2008年,蘇州市吳中區開始網格化管理工作。2015年,吳中高新區為了應對中心城區建設步伐的加快與外來人口不斷增加的壓力,也為有效解決社區存在的私裝地鎖、違章搭建、破墻開店以及隨意堆放建筑垃圾等問題,率先在全區啟動了由社區牽頭的網格化社會治理創新工作,打破了傳統部門網格隊伍條塊化分割與各自為政的藩籬,改善了社區整體環境,有效提升了社會治理效率。2016年,吳中區提出要全面推行“一張網”工程,將網格化從原先條線部門的單一層面,提升到社會治理的綜合層面,進一步提升了社會治理精細化水平。2017年7月6日,吳中區社會綜合治理聯動中心試運行,并于7月31日正式啟用。目前,吳中區在全區范圍內打造了以區、鎮(街道)“兩級指揮”和區、鎮(街道)、村(社區)、基礎網格“四級管理”為骨架的綜合治理架構和責任體系,構建了區聯動中心和多個分聯動中心,形成了以社會綜合治理聯動中心為中樞的社會綜合治理聯動機制,實現了網格全覆蓋,走出了一條力量向一線下沉、服務向一線集中、資源向一線傾斜的社會治理模式。

吳中區網格化社會治理體制的主要方面

科學劃分網格,編織社會治理“一張網”,為網格化治理夯實基礎

科學合理劃分網格是網格化治理的前提。為了構建精細化的社會治理格局,將社會治理精準延伸至吳中區的每一個角落,吳中區在全區范圍內以鎮(街道)為單位劃分一級網格,村(社區)為單位劃分二級網格,以管理片區為單位劃分三級網格。三級網格的數量由村(社區)的“兩委”班子成員數量決定,每人負責一片。網格全覆蓋、無死角,網格與網格之間無交叉、無重疊。全區745平方公里的陸域范圍,共劃分為14個一級網格、205個二級網格、887個三級網格。同時,在作為基礎網格的三級網格中實行“一長三員”制,即網格長、網格指導員、網格協管員與網格參與員。“一長”是指網格長,由村(社區)領導班子成員擔任,“三員”是指網格內的指導員、協管員與參與員。網格指導員是指導力量,由鎮(街道)職能部門下沉干部擔任;網格協管員是專職力量,主要包括安監、環保、公安、人社等專職協管員,協助網格長工作;網格參與員是基礎力量,主要包括黨員骨干、村(居)民代表、小組長、“兩代表一委員”、志愿者以及其他社會力量。對于網格內的所有成員,均實行實名制管理,將采集好的姓名、照片、身份證號碼、手機號碼等信息統一錄入系統。網格長通過手機打開網格通APP,就能夠管理和調度網格成員、快捷查詢信息并及時尋找到所需要的網格成員,以便統籌派遣。另外,在社會力量的參與下,吳中區按照“以塊為主、條塊結合”的原則將所有網格整合成一張網,科學設定網格劃分標準,細化明確網格力量配備,構建了以鎮(區、街道)、村(社區)和管理片區等為主體的綜合網格治理體系,確保網格人員能夠下沉到位,做到“橫向到邊、縱向到底、村不漏戶、戶不漏人”,最終實現了社會綜合治理聯動機制的全覆蓋,促使各類問題能夠在基層得到及時處置,大大提升了社會治理的效率。

梳理責任清單,明晰參與主體職責權限,為網格化治理提供制度保障

為了解決網格化治理過程中存在的執法難、協調難、部門之間相互推諉等問題,吳中區依據相關的法律法規,梳理形成了合法合規的事(部)件責任清單,為社會綜合治理聯動機制的建設與運行提供了制度保障,確保了依法治理。

一方面,在事件責任清單的梳理上,以問題為導向,以“全要素網格”理念為指導,依據相關的法律法規,按照“職責法定、權責一致、邊界清晰、高效運行”的原則要求,共梳理事項問題732項。同時,在梳理的過程中,從事項的分類名稱,事項的處理、管理、執法的責任主體以及相應的法律法規依據,事項派單的簡易流程,事項處置時限和結案標準等方面,都進行了詳細、合法的規定,為依法履職提供了制度依據。同時,吳中區還基于各級各類法律法規政策,反復研究,確定了每一事項處理、管理、執法的責任主體,事件清單的制定有利于厘清政府部門職能職責關系,明確職責邊界,解決部門權責不清等問題,實現“法定職責必須為”;按照事項“誰管理誰負責”的原則,所有事項的第一派單對象均為事項管理的責任主體,在其無法處理的情況下,將事項再派單至事項執法的責任主體,從而優化了派單流程。另一方面,在部件責任清單上,按照國家住建部普查標準,委托專業普查公司對行政區域內的所有部件進行普查。截止到2018年1月,共普查部件68萬個,實現了區域全覆蓋;部件確權率達到100%,并全部錄入信息庫,使部件與網格形成了無縫銜接,明確每一部件的歸屬,給予每一部件準確身份,為指揮平臺智能化派單提供依據。同時,安排巡查員在網格內實時開展核查,實現部件信息的動態更新和維護,確保部件數據的地理位置坐標準確、信息變更情況明晰,最終以GIS電子地圖形式展現,做到人、地、事、物、組織“五位一體”信息清晰明了,靶向精準、指向唯一,為精準、快速、及時處置事項提供支撐。

在梳理并制定事(部)責任清單后,接著對相關信息進行數據處理,并全部錄入區社會綜合治理聯動中心指揮平臺,使其成為指揮平臺運轉的“根本大法”。在事(部)責任清單的強有力支撐下,案件處置的每一個環節,都有法可依,權責清晰;事(部)件都有人負責,有人處置,“職責法定、權責一致、邊界清晰、運行有效”,做到件件有答復,事事必落實。

建立智能化聯動平臺,實現資源共用共享,提升社會治理的精細化水平

創新社會治理需要加強精細化管理,這就需要依托一定的技術手段。吳中區依托現代網絡技術,建立了智能化聯動平臺,即“1+3+1”應用平臺。分別指一個智能平臺,即吳中區社會綜合治理聯動中心指揮平臺;三個手機APP,即領導通、巡查通、網格通;一個微信公眾號,即“吳中聯動12345”。在具體構建過程中,針對不同人群,設計開發了不同的智能化應用軟件,如針對坐席員,開發電腦端操作界面;針對各級領導,開發領導通手機APP,并開放了區、鎮、局不同的權限;針對巡查員,開發巡查通手機APP;針對網格長,開發網格通手機APP;針對社會公眾,開發“吳中聯動12345”微信公眾號。“1+3+1”應用平臺為社會綜合治理提供了統一高效的智能化聯動平臺,實現了與區便民服務中心、區城市管理監督指揮中心、110接處警中心等專業平臺的整合對接,平臺受理渠道擴充至12個,形成采集上報、核實立案、指揮派遣、處理反饋、核查結案、考核評價的“六步閉環”案件處置流程,做到了“一口受理”。

在智能化聯動平臺的支撐下,區、鎮(街道)兩級聯動中心通過聯動平臺下發工作指令、督導工作進度、反饋工作結果,做到了事項分派智能運行;依托大數據采集與挖掘技術,實現對全區“人、地、事、物、組織”為核心元素的“云”基礎數據的實時調取,為高效處置事項提供強有力支持。同時構建了基于全要素網絡的信息采集平臺,匯聚“信息采集、網格巡查、社區服務、重點監管、社區黨建、任務活動”等9大類別、72個模塊,全區18個區級職能部門的所有數據,實行地址標準化和數字規范化,分批分類推進各類基礎信息、動態信息及社情民意的采集、上報、更新,建立信息采集上報“一個終端”“一套系統”“一個標準”,并實現與區聯動平臺的互聯互通,推動信息在聯動部門間關聯比對、綜合運用。依托全要素信息平臺,通過座談調研、上門走訪等多種方式,廣辟信息來源渠道,不僅提高了工作的針對性和實效性,還增強了廣泛搜集信息的能力,真正實現資源匯聚、共用共享,有效解決部門之間的碎片化問題,為基層社會治理凝聚合力,最終有效提升基層社會治理水平。

完善多元化的信息反映渠道,著力構建發現問題的有效機制

在社會治理進程中,吳中區通過整合20個不同部門及功能的投訴熱線,實現了12345民生熱線“一號通”,增強聯動機制的整體性,提升聯動機制的整合信息作用,有效面對社會治理的壓力和滿足大眾日益多元化的民生需求。此外,在整合城市管理監督指揮中心(即“數字城管”)與便民服務中心(12345)的基礎上,實現了與區110接處警中心受理的非警務警情和蘇州寒山聞鐘論壇的各類網上咨詢、投訴的對接,同時開通了微信公眾號“吳中聯動12345”的“隨手拍”功能,讓群眾的反映渠道更為廣泛、多元、集中和暢通,有效推進了社會治理的開放共治。在信息獲取與整合上,實現了全媒體、全天候和全覆蓋,使得對接服務管理訴求能夠“一口受理、一體派單、一臺運行”。在整合便民熱線后,日均接聽熱線達到1400件,回訪達到1000件左右,協調處理聯動工單2500件。

整合聯動力量,健全聯動機制,為網格化治理提供運行保障

為了加強巡查隊伍建設,吳中區面向全社會公開招聘巡查員,打造了一支社會綜合治理聯動力量。巡查員直屬于吳中區社會綜合治理聯動中心,每名巡查員都實行“定崗位、定區域、定職責”,配備移動終端、電動車等設備,以此促使巡查員主動發現問題、上報線索、核實結果。同時,按照輕重緩急程度和安全系數,建立了巡查事項標準化分級體系,并根據相應等級對有效事項給予一定獎勵,激發了巡查員的工作積極性和主動性。對于巡查人員的日常管理,吳中區對其實行準軍事化管理。此外,為了能夠充分發揮聯動中心和聯動分中心的指揮協調作用和加強對社會管理中的疑難復雜問題的聯合執法力度,吳中區在鎮(區、街道)層面依托一級網格建立了綜合執法隊伍,通過建立健全聯席會議制度,促使區級執法部門主動下放權限、下沉力量,形成聯動處置合力,切實提高工作效能和管理水平。在聯動機制的構建上,吳中區社會綜合治理聯動機制主要包括四個組成部分:一是情報信息分析研判機制,主要功能是通過信息數據的分析研判,對事件趨勢變化做出中長期預測,為領導決策提供依據;二是處理調度機制,主要功能是根據受理的事件類型,及時發出處置指令,實行分級處置;三是情況反饋機制,主要功能是事件處置完成后,及時通過平臺系統反饋工作情況;四是聯動運作機制,主要功能是信息收集匯聚、分流交辦、處置反饋、監督考核形成完整的回路與閉環。

構建科學公正的量化考評體系,確保網格治理提質增效和聯動中心持久有效

在構建和運行社會綜合治理聯動機制的過程中,吳中區大力發揮監督考核的“指揮棒”作用,構建了一套科學有效的監督考核體系,確保了社會綜合治理聯動機制的持久運行和社會治理的常態化。2017年10月,以“同頻共振、統籌協調、上下貫通”為原則要求,制定和實施了《蘇州市吳中區社會綜合治理網格化聯動機制建設考評方法(試行)》,對全區各地各部門進行考評,切實在考評過程中做到科學嚴謹、客觀公正。吳中區構建的指標化考評體系,堅持四大原則,即“堅持客觀、公開、公平、公正、科學的原則,堅持量化數據考核的原則,堅持月度通報、雙月述職和年度考核相結合的原則,堅持結案率與滿意率兼顧的原則”,構建了由坐席員和巡查員為主體的內部考評體系,以及由鎮(街道)、區職能部門、專業公司為主體的外部考評體系。為了增強考評體系的科學性、有效性與可操作性,吳中區對每一考核對象分別制定了詳細的考評細則,并實行百分制的量化數據考評。聯動中心依據每一案件的詳細記錄,運用該考評體系,每月對各地各部門工作績效進行考核排名,考核結果每雙月予以通報,排名后三位的鎮(區、街道)和部門主要領導要進行工作述職。

此外,采用科學公正的指標量化考評體系,同時將考核結果與“面子、位子、票子”相掛鉤,倒逼各部門優化工作流程、提升服務效能,從而為各個部門有效作為、網格成員進一步提升業務能力提供了動力機制,為聯動機制的良性運作提供了保障,進一步為網格化治理提質增效奠定了基礎。在不斷優化考評體系和方法的過程中,吳中區堅持運用大數據、云技術等新技術,使社會治理過程有軌跡、可量化、可追溯、可考核,有效推動了政府職能部門關口前移、中心下移、資源下沉和權力下放,切實將考核做到科學嚴謹、客觀公正。

結 語

吳中區網格化社會治理模式,通過智能梳理、業務流程再造、督辦考核的管理機制,使條塊權責進一步明晰,用“不憑主觀憑數據、不靠感情靠機制”的督辦考評體系,倒逼各區鎮、各部門優化管理流程、落實問責機制,打通板塊、部門相互間的信息壁壘,實現由單兵作戰、各自為戰轉為聯合行動、抱團作戰,大大提升了案件處置的速度,為群眾營造了一個安全、和諧、穩定的社會環境。此外,通過社會綜合治理聯動中心的運行,吳中區切實做到了民有所呼我有所應,既提升了辦事速度又保證了辦事質量。吳中區結合“六個一”大走訪等活動以及區聯動中心“一長三員”的工作機制,把“聽民聲、查民情、知民盼”的工作觸角深入到村(社區)的角角落落,將面廣量大、散落于各處的服務力量集合起來,把“全心全意為人民服務”的根本宗旨落到實處。

網格化治理作為我國基層社會治理創新的制度性選擇,是社會治理現代化的突破性嘗試。吳中區以“以民為本,服務為主”為指導理念,以大數據為支撐,通過構建智能化運作平臺、梳理責任清單、夯實基礎網格以及完善運行機制,實現了求助信息集中受理、事項分派智能運行、事項承接權責明確、事項處置及時高效、考核評價科學公正,完成了從社會管理體制向社會治理體制、從被動處理向主動預測、從突發性運動式向常態化分級處理、從領導—部門決策向數字—科學決策的轉變,構建了網格化的聯動機制和共建共治共享的社會治理格局,有效提升了社會治理的現代化水平和精細化水平。

網格化治理的實質是從以政府為單一管理主體、以管控為主要目標的傳統社會管理模式,向以黨委領導、自上而下的政府管理與自下而上社會自治的良性互動、管理與服務相融合的多元治理模式轉變。因此,基于網格化治理,基層社會治理體制在未來的發展中,首先應進一步推進政府行政體制的改革,加強對社會組織的培育,形成多元主體共治的治理格局;其次應明確社區網格化治理的基礎是自治,注重培養社區自治氛圍,拓寬社會公眾參與治理的途徑與渠道,有效落實公眾的參與權、知情權與監督權;第三,進一步豐富治理內容,切實滿足公眾的服務需求;第四,加大相關法律法規建設,適時更新事(部)件責任清單內容,為網格化治理機制的運行提供合法的制度保障。同時,在未來的探索中,應著重厘清網格化治理的功能定位與行政權力的運行問題,防止出現責任虛化與行政權力懸浮以及唯“技術治理”是從的問題,進而使網格化治理模式更加完善,在基層社會治理中發揮更大的效用。

【本文作者分別為武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師、地方政治研究中心執行主任,武漢大學政治與公共管理學院中外政治制度專業博士生】

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